Глава 6. Становление российского самодержавия и сословного управления обществом 137

выполнял полицейские функции в Москве и некоторых других городах), Пушкарский приказ (занимался артиллерийскими и ин­женерными делами), Оружейная палата (заведовала изготовлени­ем и хранением огнестрельного оружия). Особую группу состав­ляли дворцовые приказы, управлявшие различными отраслями княжеского, а затем царского хозяйства: к ним относились вы­росший из Казны Казенный приказ, Приказ Большого Дворца и примыкавшие к ним Конюшенный, Ловчий, Сокольничий и Постельничий приказы. Тогда же, в середине XVI в., появля­ются первые финансовые приказы: в частности, был учрежден специальный Приказ большого прихода, ведавший сбором общего­сударственных налогов.

Приказы подчинялись только царю и Боярской думе и несли перед ними ответственность. Все приказы считались равными, действовали от имени государя и сносились между собой так на­зываемыми «памятями» (исключение составлял Разрядный при­каз: он находился на особом положении при Боярской думе, был старше других приказов и посылал им указы). Во главе приказов стояло так называемое Присутствие (руководство приказами было коллегиальным), все члены которого именовались судьями и назначались самим царем. Возглавляли приказы, как правило, думные дьяки, в подчинении у которых находились подьячие, ве­давшие делопроизводством.

В XVI в. административная деятельность приказов не была отделена от судебной, напротив, каждый приказ был одновре­менно и судебным ведомством в рамках своих полномочий и предметов ведения. Для этой цели при каждом приказе выде­лялись особые чиновники (дети боярские, неделыцики, денщики и другие низшие служащие), в обязанности которых входило привлечение к суду, содержание под стражей, наложение взыска­ний и назначение наказаний.

Создание приказной системы управления имело принципи­альное значение для развития Московского государства. С ее по­мощью центральная власть надеялась покончить с дезорганиза­цией правительственного аппарата, обозначившейся еще в начале царствования Ивана Грозного в связи с борьбой за власть между боярскими группировками. Неразбериха в системе государствен­ного управления наряду с неограниченным произволом намест­ников представляла настоящее бедствие для страны, поэтому соз-

необходимостью. На приказы возлагалось также проведение в жизнь намеченных преобразований в различных сферах госу­дарственной жизни.

Приказная система управления была, конечно, далека от со­вершенства. В сравнении с рационально организованным аппара­том управления, сложившимся в России в ходе административ-

138 Раздел II. Становление Российской государственности

н ых реформ Петра I, в ней отсутствовала строгая иерархия уров­ней управления, учреждений и чинов. В отличие от петровских коллегий, большинство из которых создавались единовременным указом и по строго определенному плану, московские приказы возникали стихийно в течение длительного времени по мере рас­ширения функций единого государства либо в связи с присоеди­нением к России новых территорий. Поэтому приказы часто дублировали друг друга, предметы ведения между отдельными ве­домствами в приказной системе управления не были четко рас­пределены, она отличалась громоздкостью и заорганизованно-стью. Большинство приказов соединяли в себе одновременно ад­министративные, финансовые и судебные функции, совмещали функциональное управление с территориальным. Помимо прика­зов с общими для всего государства функциями существовали приказы, учреждавшиеся для управления вновь присоединенны­ми территориями и носившие территориальный характер (одним из них стал созданный после взятия Казани Приказ Казанского дворца). Тем не менее, несмотря на эти недостатки, формирова­ние приказной системы явилось мощным средством создания и укрепления централизованного государства в Московской Руси.

Процесс централизации государственного управления затро­нул не только высшие и центральные уровни власти и управле­ния, но и систему местных органов власти. В то же время отме­ченные нами ранее противоречия вертикальной организации вла­сти в условиях огромного государства, равно как и неразвитость системы государственного управления и политических коммуни­каций заставляли московское правительство искать иные альтер­нативы политической и административной централизации обще­ства. В качестве такой альтернативы, как уже говорилось, в сере­дине XVI в. была избрана перестройка системы управления на началах сословного представительства и возрождения «земского на­чала» в местном управлении.

В решениях Стоглавого собора, заседавшего по делам церков­ным и «земским», в принятом им сборнике постановлений кано­нического характера («Стоглав»), равно как и в «исправленном» с одобрения этого собора Судебнике (Судебник 1550 г.) была на­мечена широкая программа и составлен план перестройки местно­го управления. Как отмечал В. О. Ключевский, этот план «начи­нался срочной ликвидацией тяжб земства с кормленщиками, про­должался пересмотром Судебника с обязательным повсеместным введением в суд кормленщиков выборных старост и целовальни­ков и завершался уставными грамотами, отменявшими кормле­ния». В связи с тем что существовавшая длительное время прими­тивная система «кормлений» уже не соответствовала новым зада­чам государства и усложненному общественному порядку, ее решено было заменить новой системой местного управления.