Особенности российской бюрократии

В методологической части нашего учебника мы уже отмечали, что для характеристики особенностей формирования и содержа-

34 Раздел I. Теоретические проблемы истории государственного управления

т ельной эволюции российской бюрократии ряд современных уче­ных считает целесообразным и эффективным использование ве-беровской концепции патримониализма и патримониальной бюро­кратии, которая была обоснована немецким социологом в его фундаментальном труде «Хозяйство и общество»¹.

Вопрос о возможности применения понятия «патримониализ­ма» для анализа структуры управления российского государства впервые серьезно был поставлен в западной социальной науке. По мнению американского историка Р. Пайпса, автора известной книги «Россия при старом и новом режиме», патримониальный тип государства существовал на протяжении большей части рос­сийской истории и в целом сохранялся вплоть до реформ 1860-х гг.²

Сам Вебер широко использовал пример российской бюрокра­тии для характеристики патримониального господства, доведя описание «царского патримониализма» до конца XVIII в. По его мнению, бюрократический аппарат России накануне петровских реформ и в течение длительного времени после их завершения, так же как и китайское чиновничество, следует рассматривать как один из характерных случаев патримониальной бюрократии. И в Китае, и в России лишь государственная служба являлась ис­точником политической власти и давала возможность экономиче­ского обогащения. Хотя российские дворяне в отличие от китай­ских мандаринов являлись не только государственными чиновни­ками, но и патримониальными господами в своих имениях, это не меняло существа дела, поскольку социальное положение в России, в конечном счете, определялось не владением землей, а прежде всего занимаемой должностью.

Рассматривая различные варианты патримониального господ­ства как формы управления, предшествовавшей современной ра­циональной бюрократии, Вебер в качестве основных «родовых» признаков патримониального аппарата управления выделяет, во-первых, личностный характер отношений власти, во-вторых, собственническое отношение чиновников к занимаемой должности и связанным с ней экономическим преимуществам. С одной сто­роны, в этой системе отношений чиновник рассматривает свою

Термин «патримониальный» (patrimonium) был известен еще в Древнем Риме и со времен правления Августа обозначал частную казну императора, кото­рой тот распоряжался, не давая отчета Сенату. В западной литературе понятие патримониальной монархии было введено в употребление Т. Гоббсом еще в сере­дине XVII в. В начале XIX в. этот термин использовался некоторыми немецкими историками, которые, однако, как пишет М. В. Масловский, не проводили разли­чия между патриархальным и патримониальным типами господства.

Наиболее обстоятельно эта тема разработана в монографии М. В. Маслов­ского «Политическая социология бюрократии» (М., 1997).

Глава 1. Государство, власть, управление: современные подходы

35

в ласть как личную привилегию. С другой стороны, назначение на государственную должность всегда является «милостью» пра­вителя, которую он оказывает лишь тем, на чью преданность мо­жет вполне полагаться. Поэтому принцип личной преданности в патримониальных властных структурах имеет первостепенное значение.

Представляя собой традиционный тип господства, патримо­ниальная бюрократия отличается от более поздней рациональной бюрократии прежде всего тем, что в управленческом персонале отсутствуют такие черты бюрократической администрации, как четкое определение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, спе­циальная подготовка как условие занятия должности и постоян­ное денежное жалованье. Патримониальный правитель наделяет чиновников теми или иными полномочиями от случая к случаю, не устанавливая какого-либо постоянного разделения труда меж­ду ними. Вместо постоянного денежного оклада патримониаль­ный чиновник наделяется бенефицием, который дается ему, как правило, пожизненно и предполагает определенные «права на должность» и тем самым ее присвоение. Поскольку границы ме­жду сферами полномочий патримониальных чиновников не уста­новлены традицией, оказываются нечеткими, они, как правило, определяются в ходе соперничества между самими чиновниками, действующими по собственному усмотрению и нередко лишь в расчете на вознаграждение¹.

Эти особенности патримониального правления заставляли многих, в первую очередь отечественных, исследователей считать главным отличием патримониализма его иррациональный харак­тер. Однако, как справедливо замечает М. В. Масловский, все перечисленные признаки бюрократической организации за ис­ключением контрактно-договорных отношений могут в той или иной степени присутствовать и в патримониальной бюрократии. Патримониальную бюрократию отличает не столько ее иррацио­нальный характер, сколько личностный характер отношений вла­сти и ее положение в патримониальных властных структурах. Ре­шающим различием между этими двумя типами выступает отсут­ствие легального компонента в администрации, основанной на традиции или на самовластии правителя².

Одной из характерных черт патримониальных государств, как считал Вебер, являлась непрекращающаяся борьба между прави­телями и чиновничеством. Это объяснялось тем, что присвоение должностей делало чиновников практически несменяемыми, что позволяло им существенно ограничивать власть патримониально-

С м.: Масловский М. В. Политическая социология бюрократии. М., 1997. См. там же.