Глава 9. Новый этап рационализации государственного управления 211

это будет невозможно, если опираться только на бюрократию, выросшую на старых законах и слабо представлявшую нужды различных слоев русского общества. Правильнее было выяснить эти нужды и потребности у самого общества, представители ко­торого были привлечены в комиссию по составлению нового сюда законов. В работе Комиссии многие историки справедливо усматривают первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавшего отечественный политический опыт, свя­занный с деятельностью прежних Земских соборов, и опыт евро­пейских парламентов.

Комиссия открыла свои заседания 30 июля 1767 г. Она со­стояла из 564 депутатов, избранных от всех основных сословий (за исключением помещичьих крестьян) и приехавших в Москву с подробными наказами от своих избирателей. С обсуждения этих наказов и началась работа Уложенной комиссии. Из общего числа депутатов большую часть составляли выборные от городов (39% состава Комиссии при общей доле городских жителей в стране, составлявшей не более 5% населения). Для составления отдельных законопроектов создавались специальные «частные ко­миссии», которые избирались из состава общей Комиссии. Депу-гаты Комиссии по примеру западных парламентов обладали де­путатской неприкосновенностью, им выплачивалось жалованье на все время работы в Комиссии.

На первом же заседании Комиссии депутатам был вручен от имени императрицы составленный ею «Наказ» для дальнейшего его обсуждения. «Наказ» состоял из 20 глав, разделенных на 655 статей, 294 из которых, по подсчетам В. О. Ключевского, были шмствованы большей частью из Монтескье (в чем, как извест­но, признавалась сама Екатерина II). Две последние главы (21-я-о благочинии, т. е. о полиции, и 22-я — о государствен­ной экономии, т. е. о • государственных доходах и расходах) не предавались гласности и не обсуждались Комиссией. «Наказ» за­хватывал широкую область законодательства, касался практиче­ски всех основных частей государственного устройства, прав и обязанностей граждан и отдельных сословий. В «Наказе» дек­ларировалось равенство граждан перед общим для всех законом, впервые ставился вопрос об ответственности власти (правитель-ива) перед гражданами, проводилась мысль о том, что удержи­вать людей от преступлений должен природный стыд, а не страх наказания и что жестокости управления ожесточают людей, при­учают их к насилию. В духе идей европейского Просвещения и с учетом многонационального и многоконфессионального характе­ра империи утверждалась установка на веротерпимость, равное уважение всех религиозных конфессий.

По ряду причин работа Комиссии по составлению нового Уложения не ппинегля

212 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

свод законов оказалось делом нелегким. Мало способствовал этому прежде всего состав Комиссии, депутаты которой в боль­шинстве своем не обладали высокой политической культурой, необходимыми юридическими знаниями и не были подготовлены к законотворческой работе. Сказались также серьезные противо­речия, возникшие между депутатами, представлявшими в Комис­сии интересы различных сословий. Несмотря на это, работа Ко­миссии, сопровождавшаяся широким обсуждением многих во­просов политической и экономической жизни государства, не была бесполезной. Она дала Екатерине II богатый и разнообраз­ный материал для дальнейшей работы по совершенствованию за­конодательства, ее итоги были использованы императрицей для подготовки и проведения ряда крупных административных ре­форм.

«Учреждения» о губерниях 1775 г. и создание единой системы территориального управления

7 ноября 1775 г. был издан указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II — губернской (областной) реформе. Созданная в ходе этой реформы новая сис­тема местного управления в стране оказалась достаточно эффек­тивной и жизнестойкой, просуществовав без каких-либо видимых изменений вплоть до «великих реформ», осуществленных Алек­сандром II во второй половине XIX в.

Приступая к областной реформе, Екатерина II исходила из убеждения, что «целое не может быть прочным, если части его находятся в неустроении». Основной целью реформы было пре­образование местного управления на началах строгой централиза­ции и унификации всех местных учреждений, что в перспективе должно было обеспечить определенный порядок в управлении и облегчить контроль над обширной территорией со стороны центрального правительства. Эта реформа готовилась Екатери- ( ной II наиболее тщательно. По свидетельству С. М. Соловьева, Екатерина II, желавшая лично познакомиться с состоянием дел в управлении государством, была первой после Петра Великого государыней, которая предприняла ряд поездок по России с пра­вительственными целями (в 1763 г. она побывала в Ростове и Ярославле, в 1764 г. — в Остзейском крае, в 1767 г. совершила поездку по Волге до Симбирска).

Из этих поездок, равно как и из обсуждавшихся на Уложен­ной комиссии депутатских наказов, Екатерина II вынесла удру­чающее впечатление о положении дел на местах. Поражал не только полный произвол местной администрации, но и вообще