Глава7. Государственная власть и управление в России в XVII в. 161

вие необходимого контроля за их деятельностью воеводы очень часто злоупотребляли властью, используя свое положение в целях личной выгоды. С другой стороны, несмотря на то что власть воевод в подведомственных им городах была значительной, вое­воды зависели от приказов, инструкциями которых они руковод­ствовались в повседневной деятельности. Отсутствие у воевод юстаточно сильного аппарата, равно как и необходимых навы­ков административной работы (на должность воеводы обычно назначались вышедшие в отставку служилые люди) делало вое­водское управление малоэффективным, не отвечающим сложным задачам, стоявшим в этот период перед страной.

Начало формирования государственной службы в России и новые явления в системе государственного управления. Полицеистика и становление полицейского права

Описанный выше процесс бюрократизации государственного управления во второй половине XVII в. был непосредственно свя-ian с происходившими изменениями в структуре «служилого со­словия». Ранее нам уже приходилось говорить о существенных пе­ременах в положении основных слоев русского общества, которые произошли под влиянием опричнины и особенно Смутного вре­мени. Прямым следствием этих событий стали прежде всего кри­зис и разложение традиционной элиты — боярской аристократии. Если раньше Боярская дума являлась центром политических призний знатных боярских (княжеских) родов, претендовавших на равную с царем долю власти, то теперь происходит своего рода •демократизация» правящей элиты. С. Ф. Платонов очень точно определил характер этих изменений, сравнивая влияние опрични­ны и Смуты на положение русской аристократии с тем, чем были, по его словам, войны Алой и Белой Розы для аристократии Англии: она понесла такие качественные потери, что должна была воспринять в себя новые, в какой-то мере демократические эле­менты, чтобы не истощиться совсем. Старые боярские фамилии были либо истреблены в годы опричного террора, либо «скудели» и разорялись, на их место выдвигалось новое боярство, обязанное своим положением службой царю и, в частности, новой династии Романовых. С другой стороны, годы опричнины и Смуты способ-iповали возвышению дворянства, которое со временем превраща­ется в замкнутое привилегированное сословие и начинает играть руководящую роль в управлении.

Важной вехой в укреплении позиций дворянского сословия Пало принятие Соборного уложения 1649 г. Новый свод законов принимался в условиях изменившейся расстановки сил на верх­них пажах управления и по своей сути знаменовал окончатель-

162 Раздел II. Становление Российской государственности

н ый поворот в политике центральной власти в сторону усиления самодержавия и его главной опоры — дворянства и бюрократии, Ограничив права и привилегии боярства, правительство одновре­менно обеспечило дворянскому сословию условия для того, что­бы подниматься по службе и принимать все большее участие в делах государства. С другой стороны, в новом законодательстве юридически закреплялось приказное начало в системе государст­венного управления, что создавало правовую основу для дальней­шего развития государственной бюрократии.

В XVII в. приказное начало внедряется во все сферы государ­ственного управления. Исследователи обращают внимание на ряд новых явлений в системе государственной власти и управления, обозначившихся со второй половины XVII в.: наряду с сохраняв­шимися традициями вассальной (преимущественно военной) службы царю растет значение службы как «приказной работы», связанной с выполнением профессиональных обязанностей в го-сударственных учреждениях. Тем самым закладываются основы для формирования в России государственной гражданской служ-1 бы как особого вида профессиональной деятельности.

В указанный период происходит дальнейшее усложнение структуры аппарата приказных ведомств, развивается процесс должностной дифференциации внутри дьяческой и подьяческой: среды (разделение дьяков в рамках одного учреждения на «боль­ших» и «других», подьяческой группы — на подьячих с приписью и подьячих со справой и т. д.). Одновременно с этим постепенно начинает меняться взгляд на государственную службу, что нашло выражение сначала в сближении, а затем и слиянии (уже при Петре I) понятий «государь» и «государство». Характерно, что уже в Соборном уложении вполне определенно была сформули-^; рована установка на приоритет государственных интересов и не­обходимость соблюдения, говоря современным языком, принци­па беспристрастности в деятельности приказной бюрократии; («делати государевы дела, не стыдяся лица сильных»), т. е. теп принципов, которые составляют основу современной государем венной службы.

Установка на служение «общему благу», службу Отечеств) и государству со временем становится основополагающим прин­ципом и основной задачей государственного управления. Это! задаче должна была подчиняться и деятельность приказных! служб. Отмена местничества в 1682 г. при царе Федоре Алексее'J виче, по мнению многих, — явление того же порядка. Она стал возможной благодаря утверждавшимся новым взглядам на сущ­ность государственной службы, в основу которой был положев принцип общественной пользы, государственного интереса. Одновременно правительство закладывало предпосылки для изменения самого принципа комплектования аппарата государственных