Глава 14. Становление советской государственности 327

элементах» (представителей буржуазии, зажиточных крестьян, исполь­зующих наемный труд, священников), которые вообще были ли­шены избирательных прав.

Особенностью первой советской Конституции являлось то, что она не обеспечивала главного условия, составляющего основу конституционного строя — конституционных гарантий граждан, понимаемых как гарантии и защита личности от вмешательства государства. Устанавливая строй «диктатуры пролетариата», кото­рый вряд ли можно отнести к разряду правовых, конституцион­ных понятий, большевики вольно или невольно создавали усло­вия для безграничной власти государства, которое руководствова­лось в своей деятельности революционной целесообразностью, а не законом. В этих условиях свободы, провозглашаемые Кон­ституцией, оставались по преимуществу формальными, лишен­ными твердого основания закона, они даровались государством и в интересах государства. Кроме того, Конституция не преду­сматривала установление в советской политической системе прин­ципа разделения властей, являющегося, как известно, основным инструментом защиты личности от произвола власти в современ­ном демократическом государстве.

Согласно Конституции 1918 г. высшая власть в республике формально принадлежала Всероссийскому съезду Советов. Он из­бирался из представителей городских Советов (из расчета один депутат на 25 тыс. избирателей) и губернских Советов (один де­путат на 125 тыс. жителей). Исполнительным органом съезда Со­ветов, осуществляющим всю власть в перерывах между съездами, являлся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), избираемый съездом Советов в составе не более 200 членов. ВЦИК назначал правительство — Совет Народных Комиссаров {Совнарком, СНК), основной функцией которого яв­лялось «общее управление делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой».

Однако с самого начала не существовало принципиального различия между высшими органами государственной власти, по­скольку новая система органов власти и управления строилась на соединении законодательной и исполнительной функций. Ленин еще в «Апрельских тезисах» обосновал основное требование большевиков, противопоставлявшее идее парламентской респуб­лики идею непосредственного правления народа, когда народ сам принимает решения, сам их исполняет и сам контролирует их реализацию. В этом смысле съезд Советов — это не парламент в точном понимании слова, а СНК —не кабинет министров, по­скольку различия между ними были не в функциях, а в положе­нии и месте, которое они занимали в государственной иерархии. Силу закона имели как постановления съезда Советов и ВЦИК,

328 Раздел V. Особенности советской государственности

так и декреты Совнаркома, а часто и нормативные акты нарко­матов.

Эта особенность советской государственной системы в пер­спективе создавала благоприятные условия для установления диктатуры правящей партии, если не забывать, что диктату­ра — это прежде всего сосредоточение власти в руках исполни­тельных органов. С другой стороны, наделение бюрократического по своей природе Совнаркома и других советских органов одно­временно исполнительной и законодательной властью таило в себе большую опасность: в этом случае закон неизбежно ста­новился орудием произвола, служил не целям общества, а из­менчивым, часто случайным целям управления, меняясь в зави­симости от воли и даже капризов управляющего.

Уже в первые месяцы советской власти обнаружилась тенден­ция к централизации власти и бюрократизации государственного аппарата путем постепенного усиления органов исполнительной власти за счет выборных представительных. Эта тенденция стала определяющей в условиях противоборства различных политиче­ских сил и начавшейся с лета 1918 г. гражданской войны в Рос­сии. Прежде всего, изменения касались положения и роли съезда Советов. Хотя формально съезд Советов представлял верховную власть в государстве, в действительности его влияние было но­минальным, поскольку большинство вопросов решались ВЦИ-Ком и его аппаратом. Ни председатель ВЦИКа, ни председатель Совнаркома никогда не отчитывались перед съездом. Первона­чально съезды Советов собирались через каждые три месяца, за­тем ежегодно, а с введением пятилеток — через каждые пять лет, постепенно превращаясь в чисто декоративные органы («царству­ет, но не управляет»).

Однако власть не оставалась и у ВЦИКа. По существу, вся полнота власти с самого начала была сосредоточена в Совнарко­ме, наделявшем правом издавать декреты без санкции ВЦИКа, перед которым он формально был ответствен. Хотя по закону этим правом СНК мог пользоваться лишь в исключительных, чрезвычайных ситуациях, в обстановке гражданской войны ис­ключение становилось правилом, что дало основание меньшеви­кам и эсерам обвинять Ленина в захвате власти Совнаркомом, установлении им диктатуры СНК. Та же тенденция наблюдалась в системе местных Советов: реальная власть здесь также находи­лась не у самих Советов, а в руках исполкомов Советов.

Одновременно шел процесс усиления центра за счет ограни­чения местных органов власти. Складывалась весьма противоре­чивая ситуация. С одной стороны, большевики на словах под­держивали стихийное творчество народных масс по созданию но­вых органов власти, с другой стороны, ставя целью установление диктатуры пролетариата, должны были выступать за создание