Глава 8. Петровская рационализация государственного управления 179

скольку считал себя единственным источником законодательной власти в государстве. Став императором в 1721 г. и реорганизо­вав Сенат в 1722 г., он лишил его всякой возможности занимать­ся законодательной деятельностью.

Присутствие Сената собиралось три раза в неделю (по поне­дельникам, средам, пятницам). Для производства дел при Сенате существовала канцелярия, первоначально возглавляемая (до учре­ждения должности генерал-прокурора) обер-секретарем (названия должностей и званий по большей части были немецкими). Ему помогал экзекутор, следивший за порядком в здании, рассылав­ший и регистрировавший указы Сената. При канцелярии находи­лись нотариус, актуариус (хранитель документов), регистратор и архивариус. Такие же должности были и в коллегиях и поэтому определялись одним Генеральным регламентом.

При Сенате также состояли генерал-рекетмейстер, герольд­мейстер, генерал-прокурор и обер-фискал. Учреждение этих должностей имело принципиальное значение для Петра I. Так, генерал-рекетмейстер (должность введена в 1720 г.) должен был принимать все жалобы на неправильное решение дел в коллегиях и канцелярии Сената и в соответствии с ними либо понуждать подведомственные Сенату государственные учреждения к спра­ведливому решению дел, либо докладывать о жалобах Сенату. В обязанность генерал-рекетмейстера вменялось также строго следить, чтобы жалобы на низшие органы управления не посту­пали прямо в Сенат, минуя коллегии. Основной обязанностью герольдмейстера (1722 г.) был сбор данных и составление имен­ных послужных списков дворянского сословия, внесение в родо­словные дворянские книги лиц нижних чинов, дослужившихся до унтер-офицерского чина. Он же должен был следить за тем, чтобы более одной трети из каждой дворянской фамилии не на­ходились на гражданской службе (дабы землей не оскудеть).

В 1722 г. была учреждена специальная должность генерал-про­курора Сената, призванного, по замыслу Петра I, обеспечивать связь между верховной властью и центральными органами управ­ления (быть «оком государевым») и осуществлять контроль за деятельностью Сената. Не доверяя сенаторам и не надеясь на их добросовестность в решении дел государственной важности, Петр 1 этим актом, по сути, устанавливал своего рода двойной контроль («контроль над контролем»), ставя Сенат, являвшийся высшим органом контроля над администрацией, в положение поднадзорного учреждения. Генерал-прокурор лично докладывал царю о делах в Сенате, передавал Сенату волю верховной власти, мог остановить решение Сената, в его подчинении находилась канцелярия Сената. Указы Сената получали силу только с его согласия, он же следил за их исполнением. Все это не только

180 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

ставило генерал-прокурора над Сенатом, но и делало его, по мнению многих, первым лицом в государстве после монарха.

Пожалуй, одним из наиболее важных нововведений петров­ской административной реформы стало создание в России дейст­венной системы государственного надзора и контроля, призванной контролировать деятельность администрации и блюсти государст­венные интересы. При Петре I начинает формироваться новый для России институт прокуратуры. Высшие контрольные функ­ции принадлежали генерал-прокурору Сената. В его подчинении находились другие агенты правительственного надзора: обер-про­куроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях. Параллельно с этим создавалась разветвленная система тайного надзора за деятельностью государственной администрации в виде учреждае­мых на всех уровнях управления должностей фискалов.

Введение института фискалов явилось отражением полицей­ского характера петровской системы управления, стало олицетво­рением недоверия правительства к органам государственной ад­министрации. Уже в 1711 г. при Сенате была введена должность обер-фискала. В 1714 г. издан специальный указ о распределении фискалов по разным уровням управления. При Сенате состояли обер-фискал и четыре фискала, при губернских правлениях — че­тыре фискала во главе с провинциал-фискалом, при каждом го­роде — по одному или два фискала, при каждой коллегии также были учреждены должности фискалов. В их обязанность входило тайно проведывать о нарушениях и злоупотреблениях чиновни­ков, о взятках, разворовывании казны и докладывать обер-фис-калу. Доносительство поощрялось и даже вознаграждалось материально (часть штрафа, накладываемого на нарушителя или мздоимщика, доставалась донесшему на него фискалу). Таким образом, система доносительства возводилась в ранг государст­венной политики. Даже в Церкви была введена система фиска­лов (инквизиторов), а священников специальным царским ука­зом обязывали нарушать тайну исповеди и доносить властям на исповедуемых, если в их исповеди содержалась та или иная «крамола», угрожающая интересам государства.

Выше уже говорилось, что проводимая Петром I модернизация государственного аппарата не отличалась системностью и строгой последовательностью. Однако при внимательном рассмотрении петровской реформации нетрудно заметить, что для Петра I всегда приоритетными и неоспоримыми оставались две задачи: 1) унифи­кация органов государственного управления и всей системы адми­нистрации; 2) проведение через всю администрацию коллегиального начала, которое вместе с системой явного (прокурорского) и тай­ного (системы фискалитета) контроля должно было, по убежде­нию царя, обеспечить законность в управлении.

тровская рационализация государственного управления 181

18—1720 гг. были учреждены новые органы центрального -шя, получившие название коллегий. Построенные по за-ропейским образцам, они заменили собой старые прика-основу было взято шведское коллегиальное устройство, Петр 1 считал наиболее пригодным для условий России. но коллегий предшествовала большая работа по изучению ских бюрократических форм и канцелярской практики. анизации новых учреждений из-за границы специально вали опытных специалистов-практиков, хорошо знакомых пярской работой и особенностями коллегиального устрой-правостах искусных»). Приглашали и пленников-шведов. шло, в каждой коллегии из иностранцев назначались по советнику или асессору, по одному секретарю и шрейбе-фю). Однако на высшие руководящие посты в коллегиях :нты коллегий) Петр I стремился назначать только рус-|ей; иностранцы обычно выше вице-президентов не под-:ь.

адая коллегии, Петр 1 исходил из мысли, что «правление е в государстве монаршеском есть наилучшее». Преимуще-шегиальной системы виделось в более оперативном и в то ш объективном решении дел («одна голова — хорошо, чше»). Считалось также, что коллегиальное устройство го-енных учреждений позволит существенно ограничить про-лсших чиновников и, что не менее важно, изжить один из пороков прежней приказной системы — повсеместное гранение взяточничества и казнокрадства. о деятельность коллегии начали в 1719 г. Всего их было ать: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская (мор-Птатс-контор (ведомство государственных расходов), Ка-шегия (ведомство государственных доходов), Ревизион-н (осуществлявшая финансовый контроль), Юстиц-Кол-Мануфактур-Коллегия (промышленность), Берг-Коллегия дело), Коммерц-Коллегия (торговля), Вотчинная и Ду-Коллегии. Формально коллегии подчинялись Сенату, ко-контролировал их деятельность и посылал им указы. щью назначенных в коллегиях прокуроров, находивших-щчинении генерал-прокурора Сената, Сенат надзирал за ностью президентов коллегий. Однако в действительно-:ого-то четкого единообразия в субординации здесь не к все коллегии в равной степени подчинялись Сенату я и Адмиралтейская обладали значительно большей само-эностью по сравнению с другими).

пая коллегия составляла свой регламент, определявший действий и обязанностей. Указ от 28 апреля 1718 г. поста-сочинить регламент всем коллегиям на основании Швед-става, применяя последний к «положению Русского госу-

182 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

дарства». С 1720 г. был также введен «Генеральный регламент». Он содержал 156 глав и являлся общим для всех коллегий.

Подобно приказам XVII в. коллегии состояли из общего при­сутствия и канцелярии. Присутствие было представлено прези­дентом, вице-президентом, четырьмя (иногда пятью) советника­ми и четырьмя асессорами (в целом не более 13 человек). Пре­зидент коллегии назначался царем (позже императором), вице-президент — Сенатом с последующим утверждением импе­ратором. Коллежскую канцелярию возглавлял секретарь, в под­чинении которого находились нотариус или протоколист, актуа­риус, переводчик и регистратор. Все другие канцелярские чинов­ники назывались канцеляристами и копиистами и занимались непосредственным производством дел по назначению секретаря, Присутствие коллегии собиралось в специально отведенной для этого комнате, убранной коврами и хорошей мебелью (собрание в частном доме запрещалось). Никто не мог зайти без доклада в «камору» во время заседания. Посторонние разговоры в при­сутствии также запрещались. Заседания проводились каждый день (за исключением праздников и воскресенья) с 6 или 8 ча­сов утра. Все вопросы, обсуждавшиеся на заседании присутствия, решались большинством голосов. При этом строго соблюдалось правило, согласно которому при обсуждении вопроса мнения высказывались всеми членами присутствия по очереди, начиная с младших. Протокол и решение подписывалось всеми присутст­вующими.

Введение коллегиальной системы существенно упрощало (с точки зрения устранения прежней путаницы в системе при­казного управления) и делало более эффективным государствен­ный аппарат управления, придавало ему некоторое единообразие, более четкие компетенции. В отличие от приказной системы, в основе которой лежал территориально-отраслевой принцип управления, коллегии строились по функциональному принципу и не могли вмешиваться в сферу деятельности других коллегий, Нельзя, однако, сказать, что Петру I удалось полностью изжить недостатки прежней системы управления. Не удалось не только выстроить строгую иерархию уровней управления (Сенат — кол­легии — губернии), но и избежать смешения коллегиального на­чала с личным, лежавшего в основе старой приказной системы. Так же как и в приказах, во вновь созданных коллегиях послед­нее слово часто оставалось за начальствующими лицами, в дан­ном случае за президентами коллегий, которые вместе с пристав­ленными к коллегиям для контроля за их деятельностью проку­рорами своим вмешательством подменяли коллегиальный принцип принятия решений единоличным. Кроме того, коллегии не заменили всех старых приказов. Рядом с ними продолжали существовать приказные учреждения, именуемые либо канцеля

^гва 8. Петровская рационализация государственного управления 183

рями, либо, как и прежде, приказами (Тайная канцелярия, Ме-щинская канцелярия, Преображенский приказ, Сибирский

газ).

В ходе петровских государственных преобразований произош-■о окончательное оформление абсолютной монархии в России. 81721 г. Петр I принял титул императора. В ряде официальных вкументов — Воинском уставе, Духовном регламенте и других юридически закреплялся самодержавный характер монаршей вла­сти, которой, как гласил Духовный регламент, «повиноваться сам бог за совесть повелевает».

В общем русле завершающей стадии процесса складывания абсолютной монархии в России находилась и проведенная Пет­ром I реформа церковного управления, результатом которой стало упразднение патриаршества и окончательное подчинение Церкви государству. 14 февраля 1721 г. был учрежден Святейший правы-тшствующий синод, заменивший собой патриаршую власть и устроенный по общему типу организации коллегий. В подго­товленном для этой цели Феофаном Прокоповичем (одним из главных идеологов петровской реформации) и отредактирован­ном самим царем «Духовном регламенте» прямо указывалось на несовершенство единоличного управления патриарха, а также на те политические неудобства, которые происходили от преувели­чения места и роли патриаршей власти в делах государства. Ре­комендовалась коллегиальная форма церковного управления как наиболее удобная. Сформированный на этой основе Синод со­стоял из 12 членов, назначаемых царем из представителей выс­шего духовенства (архиепископов, архимандритов, игуменов, про­тоиереев). Все они при вступлении в должность должны были принести присягу на верность императору. Во главе Синода сто­ял обер-прокурор, назначенный в 1722 г. для надзора за его дея­тельностью и лично подчиненный императору. Должности в Си­ноде были такими же, как и в коллегиях: президент, два ви­це-президента, четыре советника и четыре асессора.

Преобразование местного управления и создание органов городского самоуправления

В отличие от проведенных Петром I реформ высшего и цен­трального управления преобразования в местном управлении не отличались сколько-нибудь строгой последовательностью и ока­зались менее успешными.

Как отмечалось выше, реформирование местного управления Петр I начал задолго до того, как приступил к перестройке выс­шего и центрального управления. Необходимость перестройки системы управления на местах диктовалась военными нуждами

184 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

государства, втянувшегося в длительную борьбу за завоевание выхода к Балтийскому морю. Прежняя приказная и воеводская система местного управления не могла обеспечить решения воз­росших в условиях ведения войны фискальных задач государства, связанных со своевременным сбором налогов и выполнением во­инских повинностей. Насущной задачей являлось также внесение порядка в отношения приказного управления и земских властей, которые на протяжении всего XVII в. оставались неупорядочен­ными.

Царский указ от 18 декабря 1708 г. «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» положил начало одной из самых крупных административных реформ Петра I — губернской, или областной, реформе, которая растянулась более чем на 10 лет, много раз корректировалась и дополнялась, но в целом так и не была доведена до логического завершения. Губернская реформа вводила новую трехуровневую систему управления на местах: гу­берния — провинция — уезд. Вся территория России была разделена на восемь огромных губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. — Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азов­скую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713— 1714 гг. добавились Рижская, Нижегородская и Астраханская гу­бернии.

Во главе губерний стояли назначаемые царскими указами гу­бернаторы, провинции и уезды управлялись воеводами. Уездные воеводы в пограничных городах назывались комендантами. Над­зор за губернским управлением осуществляли фискалы. До соз­дания коллегий губернаторы подчинялись непосредственно Сена­ту, который осуществлял управление губерниями посредством гу­бернских комиссаров (по два комиссара от каждой губернии), постоянно находившихся при Сенате. Позже эти функции пере­шли к экзекутору. С учреждением коллегий местные органы управления стали зависеть от коллегий. Однако не все коллегии имели отношение к областным органам управления. Над мест­ными властями в качестве прямой высшей инстанции стояли только Камер-коллегия, Юстиц-коллегия и Главный Магистрат. Это означало, что местные органы управления, так же как и центральные, не представляли строгой и стройной иерархии. Кроме того, наряду с гражданской администрацией (губернатор и его аппарат) большую роль в губерниях играла военная адми­нистрация (полковое начальство расквартированных в губерниях полков), под контролем которой находился сбор введенной Пет­ром I подушной подати и соблюдение паспортного режима.

Система местного управления при Петре I сочетала в себе три основных начала — бюрократическое (губернатор и губерн­ское правление), сословное (выборные дворянские органы) и земское. Создав губернии и наделив губернаторов огромными