Глава 8. Петровская рационализация государственного управления 173 Петровская модель «регулярного» государства и проблема формирования рациональной бюрократии

Отмеченные выше противоречия петровской модернизации Рос­сии, связанные с особенностями и характером производимых заим­ствований, не должны приводить нас к ошибочной мысли о неса­мостоятельности и тем более подражательности государственных взглядов и государственной политики Петра I. Можно утверждать, что в своей преобразовательской деятельности Петр I опирался не только на заимствованный опыт и те знания, которые он вынес из личного знакомства с европейской практикой государственного строительства и управления, но и на собственные представления о правильном, с его точки зрения, устройстве государства. Его мо­дель идеального {«регулярного», или «правомерного») государства строилась на убеждении, что государство может эффективно функ­ционировать только на основе хорошо продуманных законов и только с помощью рационально устроенной системы государст­венной бюрократии, поставленной под контроль закона и свобод­ной от произвола чиновников. Основными здесь были две фунда­ментальные идеи, которые Петр I со свойственным ему упорством, невзирая на средства, стремился привить русскому обществу: 1) идея общего блага как основная цель государственного управления и законодательства; 2) идея важности исполнения законов и нака­заний за их неисполнение.

Эти идеи охватывали все петровские преобразования, они лежа­ли в основе каждого из царских указов. С точки зрения практиче­ской реализации модель «регулярного» государства нашла воплоще­ние в законодательном регулировании всех сторон общественной жизни, активном государственном вмешательстве в общественные отношения, государственном протекционизме (активной государст­венной поддержке приоритетных отраслей народного хозяйства) вплоть до введения в России государственной монополии в ряде отраслей тогда еще молодой национальной промышленности. С этим же связано стремление Петра I создать действенную систе­му борьбы против коррупции и приказной волокиты.

Возможность создания в России современной системы госу­дарственного управления Петр I связывал с европеизацией России как сознательном заимствовании европейских ценностей и адап­тации их к условиям России. Если европеизация государствен­ных и общественных отношений выступала важнейшим средством всех проводимых Петром I преобразований, то основным принци­пом его государственной политики был принцип пользы, государ­ственной выгоды.

174 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

Ко всем государственным делам Петр I подходил сугубо праг­матически с точки зрения государственного блага. В утверждае­мой им новой системе ценностей государственные, державные интересы преобладали над идеологическими постулатами и дог­мами. Государство, ставшее в эпоху петровских преобразований предметом нового культа, воспринималось как самодостаточная сущность и, в конечном счете, как новая основа российской идентичности. Религиозные ценности также были поставлены на службу государству.

Однако в этой политике были и негативные стороны, ибо подобный государственный максимализм неизбежно должен был вступить в противоречие с христианской идеей духовного сувере­нитета каждой личности. Как последовательный прагматик Петр I не мог воспринимать нравственные абстракции христиан­ства. Он был захвачен идеей создания в России государства со­вершенной регулярности, в котором каждый человек имел бы точно обозначенное место и строго подчинялся регламенту. Можно сказать, что именно с реформ Петра I политика в Рост лишается всякого морального содержания. В то же время прагма­тизм власти создавал некоторый элемент веротерпимости в об­ществе. Петр I мог терпимо относиться и к протестантам, и к католикам, и к русскому старообрядчеству, если из этого можно было извлечь пользу для государства. Так, старообрядцев он за­ставил (очевидно, в качестве компенсации) платить двойную по­душную подать.

Петр 1 стремился регламентировать все стороны жизни с по­мощью писаного законодательства, которому он придавал исклю-1 чительное значение в управлении государственными делами. При | этом само отношение к законам у Петра I было своеобразным, [ Он относился к государственным учреждениям как к воинским | подразделениям, считая армию лучшим образцом для государст-1 венного устройства, законам придавал значение воинских уста­вов. Достаточно сказать, что основу законодательства, определяв-1 шего работу всех без исключения государственных учреждений! при Петре I, составлял принятый в 1716 г. Воинский устав, т. е. военное законодательство. Все чиновники, так же как и во-1 енные, должны были принимать присягу при занятии государст-1 венной должности.

Петр I вообще был убежден, что только воинская дисциплина! способна воспитать уважение к порядку, трудолюбие, сознатель-1 ность и христианскую нравственность. Принем был создан стоящий культ государственных учреждений, административных инстанций, бесцеремонно вмешивающихся в частную и личную жизнь. Законы также реализовывались только через систему бюро-1 кратических учреждений. Тем самым государство приобретало во-1 енно-бюрократический и полицейско-патерналистский характер. I

Одной из главных задач государственных реформ Петра I и| составной частью его модели «регулярного» государства являлся!, переход от традиционной модели управления к рациональной,!

и 8. Петровская рационализация государственного управления

175

в процессе которого в России должна была сформироваться со­именная рациональная бюрократия. На языке социологии этот mi бюрократии тождественен формальной организации, про-проенной на авторитете писаных законодательно-правовых норм «формальных должностных инструкций. Ее особенности и пре­имущества представлены далее (рис. 1).

Рациональность				Обеспечивает высокую эф­фективность
Безличность	Особенности	Формальная организация (бюрократия)	Преимущества
Служебный ха­рактер отноше­ний				Создает цело­стность орга­низации
Функциональ­ность целей

Рис. 1. Особенности и преимущества формальной рациональной бюрократии

Исходя из сформулированных М. Вебером положений, можно выделить следующие признаки рациональной бюрократии:

1. разработанная по единому плану система норм и админи­ стративных правил (инструкций), регламентирующих (определяю­ щих) деятельность чиновников;

2. формальная иерархия уровней управления, учреждений и государственных служащих;

3. высокая степень функциональной дифференциации адми­ нистративного аппарата;

4. наличие определенных законом принципов, регулирующих правовой статус, материальное положение и продвижение по службе государственных служащих;

5. формирование устойчивой корпоративной психологии бю­ рократии как особого класса лиц, специализирующихся на управлении.

Основным достоинством такой организации является ее пред-жазуемость и эффективность, что обеспечивается четким распре-влением функций и полномочий между служащими аппарата. ) формализацией отношений меняется и положение самих чинов-[иков. Во-первых, чиновник здесь формально лично свободен, оскольку подчиняется только служебному долгу (главный при-иак- безличность). Во-вторых, чиновники имеют строгую устой -ивую служебную иерархию и в то же время власть каждого из их не безгранична, так как их полномочия зафиксишваны

176 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

нове контракта, свободного выбора занятий в соответствии с ква­лификацией. Разделение требований обусловливается высокой спе­циализацией и квалификацией. В-четвертых, вознаграждение чи­новников измеряется постоянным денежным окладом. Для чиновника служба — это вид его профессиональной деятельности.

Данная модель бюрократии могла возникнуть только в Новое время при переходе от традиционного к индустриальному обще­ству. Во всех странах этот переход сопровождался глубокой трансформацией социальной структуры общества, резким возрас­танием социальной мобильности, что, естественно, вело к разру­шению сословных перегородок и, как следствие, к значительно­му ослаблению воздействия традиций на жизнь общества. Таким обществом уже нельзя управлять с помощью одних только тради­ций, возникает необходимость в правовом регулировании обще­ственных отношений, перестройке всей системы управления, в том числе в изменении функций и статуса бюрократии.

Модернизация государственного аппарата предполагала совер­шенно новые принципы его построения. В качестве основных из них можно выделить: 1) институционализацию управления, выра­зившуюся в широком распространении и внедрении в России принципов западноевропейского камерализма; 2) повышение эффек­тивности управления, что достигалось за счет унификации (едино­образия), централизации, дифференциации аппарата управления и его милитаризации; 3) должны были измениться и принципы комплектования аппарата новых учреждений (коллегии, губернии),

Из перечисленных принципов, легших в основу проводимой Петром I перестройки государственного аппарата, особый интерес представляют принципы камерализма как нового для России яв­ления. Получившая широкое распространение в Европе | в XVI—XVII вв. камералистика¹ и связанное с ней развитие каме­ральных наук означали выделение административного управления в самостоятельную сферу, отделение ее от судопроизводства, что не было характерно для традиционной бюрократии. Как принцип и практика административного управления камерализм заключал в себе новые подходы к деятельности аппарата государственных учреждений, среди которых обычно выделяют: 1) функциональ­ность в управлении учреждений; 2) специализацию учреждений го-

Камералистика (от позднелат. camera — казна, учреждение) — специальный цикл административных и экономических дисциплин, преподававшихся в средне­вековых (XVI—XVII вв.) университетах. Название получила от камеральных учре­ждений, которые создавались в Средние века в Европе князьями, герцогами и королями, имевшими значительное собственное хозяйство. Для подготовки чи­новников и компетентных управляющих хозяйством крупных феодалов на особых факультетах университетов и в специальных учебных заведениях — камеральнш j школах стали преподаваться науки, получившие название камеральных.