Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 257

ния обществом, считала общегосударственное представительство,

тему управлению государством, несовместимым с установив­шимся образом правления.

В конце 60-х гг., после первого покушения на Александра II, совершенного 4 апреля 1866 г. 26-летним революционером-ишу-тинцем Д. В. Каракозовым, правительство уступает давлению кон-

ной для него охранительной политике. Назначенному тогда же шефом жандармов и начальником III отделения П. А. Шувалову (крайне честолюбивому политику, команду которого П. А. Валуев иронически называл «комитетом общественного спасения») уда­лось потеснить и заменить «константиновцев» на важных государ­ственных постах консервативно настроенными политиками. Ми­нистр юстиции Д. Н. Замятнин был заменен графом К. И. Пале­ном, противником судебной реформы, министр народного просвещения А. В. Головнин — Д. А. Толстым, являвшимся одно­временно обер-прокурором Синода (1865 — 1880 гг.).

Земская реформа 1864 г.: достижения и противоречия земского

самоуправления

Падение крепостной зависимости в 1861 г. оказало влияние на все стороны государственного и общественного развития Рос­сии, потянув за собой все другие реформы. Освобождение ог­ромной массы крестьян в центральных и южных областях Рос­сии требовало перестройки системы местной администрации и суда. Если раньше крепостные крестьяне управлялись самими помещиками, «дармовыми полицмейстерами», по выражению Павла 1 (что, кстати, во многом объясняет значительно меньшую численность бюрократии в России по сравнению с другими стра­нами), то теперь эту огромную армию «свободных сельских обы­вателей» необходимо было интегрировать в государственную сис­тему управления. Созданная еще при Екатерине II система мест­ного управления, установившая в уездах дворянское сословное самоуправление (дворянские собрания), не могла удовлетворить нужды управления возникшим в ходе крестьянской реформы но­вым разносословным уездным населением. Требовались новые органы управления, которые не только обеспечивали бы управле­ние бывшими крепостными крестьянами, но и учитывали новую экономическую ситуацию, которая складывалась в России в результате перехода страны на буржуазный путь развития. Та­ким образом, крестьянская реформа неизбежно вела к другим преобразованиям.

258 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

1 января 1864 г. Александр II подписал «Положение о губерн­ских и уездных земских учреждениях», положившее начало одному из самых крупных преобразований второй половины XIX в. — земской реформе. Принципиальным отличием этой реформы от всех предыдущих преобразований местного управления было соз­дание всесословных (надсословных) органов местного самоуправле­ния. На место прежних сословных интересов ставились общезем­ские нужды и интересы.

Необходимость приобщения широких слоев населения к ме­стному управлению диктовалась, помимо прочего, усложнением задач управления в условиях начавшегося процесса развития ры­ночных отношений, в первую очередь нерешенностью в условиях России многих вопросов социального характера, связанных с об­служиванием населения, развитием народного образования и здравоохранения. Несмотря на сопротивление чиновной бюро­кратии, не желавшей делиться своей властью, правительство по­нимало, что одним бюрократическим аппаратом управления ре­шить эти проблемы не удастся. Кроме того, само чиновничество не прочь было переложить заботы о нуждах народа на плечи са­мого населения. По мнению современных исследователей, необ­ходимость реформы местного самоуправления диктовалась также несовершенством старой системы сбора налогов, которая уже не могла отвечать новым условиям социально-экономического и по­литического развития страны.

Согласно «Положению» 1864 г. в губерниях и уездах создавались выборные земские учреждения — уездные и губернские земские со­брания для заведования местными хозяйственными делами (рис. 3). Порядок их формирования был следующим. Сначала все землевла­дельцы (первая курия), представители торгово-промышленного класса, обладающие недвижимыми имуществами определенной ценности (вторая курия), а также сельские общества (третья курия) избирали из своей среды на три года представителей («гласных») в уездные земские собрания. В отличие от первых двух курий (земле­владельцев и собственников недвижимого имущества в городе), об­ладавших правом голоса, выборы гласных от крестьянской курии были многостепенными: сначала сельские общества посылали пред­ставителей на волостной сход, на котором избирались выборщики, и только из них выдвигалось необходимое число гласных уездного земского собрания. Уездные земские собрания работали под пред­седательством уездного предводителя дворянства, одновременно возглавлявшего уездное дворянское собрание. Они собирались еже­годно (обычно осенью) на короткий срок для обсуждения вопросов местной жизни и руководства хозяйственными делами уезда. Для постоянной работы уездное земское собрание избирало из своей среды исполнительный орган — уездную земскую управу, состоящую из председателя и двух членов.