Глава 9. Новый этап рационализации государственного управления 215

г ражданских и военных властей, а также установления контроля над ними была учреждена должность генерал-губернатора, или наместника, под властью которого объединялись две-три губер­нии, образующие наместничество. Являясь отражением прави­тельственного курса на усиление местной царской администра­ции, создание на местах твердой административной власти, что вполне соответствовало общему духу абсолютизма и имперской модели управления, эта мера стала одним из наиболее важных нововведений Екатерины II, значение которого гораздо больше, чем об этом принято говорить. Интерес к этой теме сегодня зна­чительно возрос в связи с последними реформами российской масти, когда Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. были об­разованы семь федеральных округов с назначенными в них пол­номочными представителями Президента РФ, которых часто по аналогии с прошлым называют «генерал-губернаторами», а сами округа — «генерал-губернаторствами».

Хотя институт генерал-губернаторства сам по себе не был нов (уже при Петре I две губернии — Ингерманландская и Азовская возглавлялись генерал-губернаторами, при императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Москов­ской губернии), при Екатерине II он приобрел совершенно но­вое значение. Генерал-губернатор при Екатерине II не был про­сто представителем местной администрации. В известном смысле это была политическая должность, а тот, кто ее замещал, являлся проводником политики центральной власти. В отличие от губер­наторов и независимых от них прокуроров, осуществлявших ад­министративный надзор за учреждениями и сословиями, главной задачей генерал-губернаторов было наблюдать за правильным функционированием административной и судебной систем в гу­берниях, направлять деятельность местной администрации в рус­ло, обозначенное центральной государственной властью. В «Уч­реждениях» о губерниях 1775 г. о генерал-губернаторе говорилось прежде всего как об органе надзора за административной (отчас­ти судебной) жизнью губернии. Согласно ст. 81 «Учреждения» на него возлагались обязанности «попечения об исполнении зако­нов», а не непосредственное административное руководство.

Учреждая институт наместников, Екатерина II исходила из учета реального положения дел в системе местного управления. Бюрократическая система местного управления, созданная Пет­ром I и его преемниками, была неспособна быстро реагировать на изменения в государственной политике. Из-за постоянной за­нятости текущими делами управления губернаторы чаще всего были плохими проводниками воли верховной власти. Значитель­ными изъянами страдала и система контроля над действиями ме­стных властей. Со времен петровских преобразований его осуще­ствляли прокуроры, которые подчинялись главе Сената — гене-

216 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

рал-прокурору и обладали правом обжаловать действия должностных лиц в вышестоящих инстанциях. Однако прокуро­ры не могли самостоятельно приостанавливать решения губерна­торов, даже если они были противоправными. Деятельность про­куроров носила исключительно правоохранительный, а не поли­тический характер: они должны были следить за соблюдением законности органами управления и должностными лицами на местах, а не за соответствием их действий целям и задачам вер­ховной власти.

В отличие от прокуроров Сената совсем в ином положении находились генерал-губернаторы, непосредственно назначаемые императрицей и ответственные только перед ней. Обладая всей полнотой власти на местах, они стояли над местными органами власти и суда, осуществляли надзор за исполнением законов. В их обязанности входило пресечение злоупотреблений в мест­ной администрации. Генерал-губернаторы были наделены правом самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, вмешивать­ся в судебные решения и останавливать исполнение приговоров, могли возбуждать преследования и утверждать приговоры по уго­ловным делам. Они были главнокомандующими на своей терри­тории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией, имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом.

Генерал-губернаторская модель управления имела для своего времени большое значение. Как справедливо отмечается в совре­менных исследованиях, при отсутствии в стране иных политиче­ских субъектов, кроме верховной власти она позволяла преодоле­вать отрицательные последствия узко бюрократического характе­ра петровской государственной системы, делала местное управление более гибким по отношению к непрерывно меняю­щимся приоритетам и потребностям времени.

В то же время генерал-губернаторской системе был приср целый ряд пороков, которые, как считал один из крупнейших исследователей местной власти в России А. Д. Градовский, проявились в царствование Екатерины И исключительно благо­даря выбору государыней в качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По мнению А. Д. Градовского, в перспективе такая система едва ли могла послужить укрепле­нию государственного единства. Во-первых, поскольку не умень­шала, а подчас даже усиливала произвол власти на местах в лице генерал-губернаторов, действия которых не были ограничены за­коном. Во-вторых, она не устраняла опасности развития центро бежных тенденций. Более того, являясь полновластными хозяева­ми на подчиненной им территории (своего рода местными «npa-f вительствами»), генерал-губернаторы в случае временно^