Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 239

ораторов. Сказалась также извечная российская привычка сначала создавать учреждения, а затем искать для них людей.

Несоответствие планов реорганизации управления существую­щему положению в стране и неготовность общества к предлагае­мым нововведениям явились, на наш взгляд, одной из основных причин поражения замысла преобразовать государственное управление в России на новых началах. Канцелярщина, волоки­та, незнание дела как следствие занятия должностей в порядке «синекур» стала к тому времени отличительной чертой русской администрации. Устанавливался государственный экзамен для производства в чины, но не хватало экзаменаторов. Создавались учебные заведения для подготовки государственных служащих, но не хватало учителей (открытое в 1807 г. первое в России Выс­шее училище правоведения просуществовало 10 лет и было уп­разднено). Во многом именно это решило судьбу реформы М. М. Сперанского: замысел опередил практику, реформа оказа­лась несвоевременной. На это обстоятельство указывал Александ­ру 1 в записке «О древней и новой России» Н. М. Карамзин, считавший, что Сперанский слишком спешил перенести заимст­вованные из Франции учреждения на почву России, для управ­ления которой, по мысли маститого историографа, достаточно «пятьдесят грамотных губернаторов». Не мог не считаться Алек­сандр 1 также с мнениями его советников относительно реальной опасности замены самодержавия, в случае реализации плана Сперанского, властью олигархии, «всевластием сильных персон».

Несмотря на ряд достижений в реформировании государст­венного устройства России, возникшая в начале XIX в. система высшего и центрального управления имела серьезные недостатки. В ходе реформ не удалось разделить сферы влияния Государст­венного совета, Комитета министров, Сената, министерств. Хотя Государственный совет наделялся правом обсуждать все без ис­ключения законопроекты, государь часто принимал законы и без рассмотрения Госсоветом (принятая первоначально формула «вняв мнению Государственного совета», используемая при утвер­ждении указов, часто не соблюдалась, а при Николае I была официально отменена в 1842 г.). То же самое можно сказать и о министерских должностях, отличавшихся неопределенным харак­тером министерской ответственности. Очевидно, сам Алек­сандр 1 не стремился к наведению здесь порядка, поскольку не­определенность круга полномочий должностных лиц и ведомств давала ему возможность оставлять за собой последнее слово при решении государственных дел, позволяло, используя конкурен­цию ведомств, сохранять самостоятельность верховной власти. В известном смысле это было оправданно, поскольку в условиях отсутствия общественного контроля за деятельностью государст­венного аппарата личный надзор императора являлся в то время

240 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

единственным средством принуждать аппарат служить общему благу, а не своим корпоративным интересам.

Исследователи обращают внимание и на другую сторону во­проса, связанную с последствиями административных реформ Александра I. В России в условиях самодержавной формы правле­ния реформы сопровождались не столько рационализацией управ­ления, сколько его бюрократизацией, коллегиальный принцип был заменен бюрократическим. Отныне министерские посты ста­новятся важнейшими в чиновной иерархии Российской империи, а сами министры, наделенные широкими полномочиями, по сути, были выведены из-под контроля, ничем и никем не были ограни­чены в своих действиях (стоявший ниже их Сенат не мог контро­лировать их деятельность). Во время «всеподданнейших» личных докладов министров императору нередко решались наиболее важ­ные вопросы государственной жизни, включая вопросы законода­тельного характера, что должно было относиться к компетенции Госсовета. Не случайно многие впоследствии именно с реформами Александра 1 связывали возникновение в России «бюрократиче­ского средостения» между царем и народом, которое, по мнению крупнейшего теоретика монархизма Л. А. Тихомирова, узурпиро­вав функции монарха, отрезало его не только от нации, но и от остального правительственного механизма. Министр внутренних дел при Александре II П. А. Валуев называл существовавшую в его время систему государственного управления «министерской олигархией», указывая, что в административном управлении «госу­дарь самодержавен только по имени».

Можно согласиться с теми авторами, кто считает, что в Рос­сии в начале XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой бюрократия завоевала себе господ­ствующее положение во всех сферах государственного управле­ния, потеснив в некотором смысле самого монарха. Наглядным примером может служить неудавшийся план возрождения в правление Александра I института генерал-губернаторства, уп­раздненного Павлом I. В начале 1820-х гг. была предпринята по­пытка законодательно оформить положение генерал-губернато­ров. Эту идею поддерживал возвращенный в столицу в 1821 г. М. М. Сперанский, также видевший в институте генерал-губер­наторов промежуточное властное звено между министрами и гу­бернаторами. Тем не менее план этот не был реализован. По мнению исследователей, одной из причин неудачи стала несогла­сованность генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, разделившей всю сферу управ­ления по отраслевому признаку. Однако была и более серьезная причина провала реформы. Она была связана с тем, что гене­рал-губернаторская система встретила резкое противодействие новой министерской бюрократии. Как говорится в одном совре-