Глава 8. Петровская рационализация государственного управления 177

сударственной администрации и канцелярского труда в каждой из сфер государственного управления; 3) регламентацию обязанностей чиновников; 4) унификацию штатов и жалования чиновников.

Предпринятая Петром I модернизация общества в условиях догоняющего развития могла быть осуществлена только с помо­щью серии радикальных реформ сверху, включающих коренную реорганизацию всей системы социальных отношений и управлен­ческих структур. Однако сделать это было невозможно, опираясь на прежнюю систему государственного управления.

Сформировавшиеся в московский период традиционно орга­низованная власть и управление не могли обеспечить мобилиза­цию всех ресурсов — экономических, военных, технологических, что является характерным признаком любой модернизации. Для этого нужны были новые система и аппарат управления. Поэто­му главнейшей задачей Петра I стала реорганизация самой вла­сти (абсолютная монархия), перестройка бюрократии, создание новой элиты на месте традиционной.

Перестройка системы высших и центральных органов государственного управления (Сенат, коллегии, органы государственного контроля и надзора)

Петровские государственные преобразования сопровождались коренными изменениями в сфере высшего управления государст­вом. На фоне начавшегося процесса формирования абсолютной монархии происходит окончательное падение значения Боярской думы. На рубеже XVIII в. она прекращает свое существование как постоянное учреждение и заменяется сначала созданной при ней в 1699 г. Ближней канцелярией, заседания которой, превра­тившиеся с 1708 г. в постоянные, стали называть Консилией ми­нистров. Этому новому учреждению, включавшему в свой состав глав важнейших государственных ведомств, Петр I первоначально поручал ведение всех государственных дел во время многочис­ленных своих «отлучек».

В 1711 г. был создан новый высший орган государственной власти и управления, пришедший на смену Боярской думе — Правительствующий сенат. Учрежденный перед отъездом Пет­ра I в Прутский поход вместо упраздненной Консилии минист­ров первоначально как временный правительственный орган, указы которого Петр I повелевал исполнять так же беспреко­словно, как решения самого царя, Сенат со временем превратил­ся в постоянно действующий высший административный и кон­трольный орган в системе управления государством.

Состав Сената с момента его создания претерпел ряд измене­ний. Сначала он состоял из назначаемых государем знатных особ,

178 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

которым вверялось управление государством во время отсутствия царя. Позже, с 1718 г., когда Сенат стал постоянным учреждени­ем, в нем стали заседать все президенты созданных к этому вре­мени коллегий (центральных органов государственного управле­ния, пришедших на смену московским приказам). Однако вскоре выяснились неудобства такого положения дел. Будучи высшим ад­министративным органом в государстве, Сенат должен был кон­тролировать деятельность коллегий, однако в действительности де­лать этого не мог, поскольку членами его состояли президенты этих же коллегий («ныне сами будучи в оных, как сами себя мо­гут судить»). Указом от 22 января 1722 г. была проведена реформа Сената. Президенты коллегий были выведены из его состава, за­менены специально назначаемыми, независимыми по отношению к коллегиям лицами (право заседать в Сенате было оставлено лишь за президентами Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и временно — Берг-Коллегии).

В своей основной деятельности Правительствующий сенат осуществлял практически те же функции, которые в свое время принадлежали Боярской думе. Как высший административный орган в государстве он ведал всеми отраслями государственного управления, осуществлял надзор за правительственным аппаратом и должностными лицами всех уровней, исполнял законосовеща­тельные и исполнительные функции. В конце правления Пет­ра I Сенату были также присвоены судебные функции, сделав­шие его высшей судебной инстанцией в государстве.

Вместе с тем положение Сената в системе государственного управления существенным образом отличалось от той роли, ко­торую играла в Московском государстве Боярская дума. В отли­чие от Думы, являвшейся сословным органом и делившей власть с царем, Сенат изначально был создан как чисто бюрократиче­ское учреждение, все члены которого назначались лично Пет­ром I и были ему подконтрольны. Не допуская даже мысли о самостоятельности Сената, Петр I стремился всемерно контро­лировать его деятельность. Первоначально за Сенатом смотрел генерал-ревизор (должность учреждена в 1715 г.), позже для это­го назначались штаб-офицеры гвардии (1721 г.). Они дежурили в Сенате и следили как за ускорением прохождения дел в канце­лярии, так и за соблюдением порядка в заседаниях высшего го­сударственного органа.

Спорными представляются утверждения о наделении Сената законодательными функциями. Хотя первоначально Сенат имел некоторое отношение к законотворчеству (издавал так называе­мые «генеральные определения», приравниваемые к законам), в отличие от прежней Боярской думы он не был законодатель­ным органом. Петр I не мог допустить существование рядом с собой учреждения, наделенного правом творить законы, по-