Глава 12. Кризис политической системы и эволюции

законотворческой деятельности верхней палаты. Принимая уча­стие в законотворческом процессе наравне с Думой, Государст­венный совет обладал рядом преимуществ в отношении нижней палаты парламента: он мог отклонить одобренный Думой зако­нопроект и возвратить его в нижнюю палату для дополнительной доработки. В особых случаях предусматривалось создание согла­сительной комиссии, которая должна была формироваться на па­ритетных началах из равного числа депутатов Думы и членов Госсовета. Так же как и Государственная дума, Госсовет наделял­ся правом законодательной инициативы с последующим обсуж­дением принятого Госсоветом законопроекта в нижней палате.

23 апреля 1906 г., за четыре дня до открытия 1 Государствен­ной думы, была принята новая редакция Основных законов Рос­сийской империи, юридически закреплявшая новый государст­венный строй. Самым значительным изменением в новой редак­ции Основных законов, дающим основание ряду авторов называть ее первой российской конституцией, стало изменение статьи 4, из которой исключалось понятие «неограниченной» власти монарха. В статье 7 указывалось, что император осущест­вляет законодательную власть «в единении с Государственным советом и Государственной думой». Таким образом, власть царя формально перестала носить абсолютный характер. Монарх ли­шался двух основных прерогатив: права единолично издавать за­коны и права распоряжаться государственным бюджетом, кото­рое также было отнесено к полномочиям Государственной думы.

Оценивая изменения, которые произошли в системе государст­венной власти в результате перечисленных выше преобразований, многие современные авторы обращают внимание на ряд момен­тов, не позволяющих однозначно определить установившийся в России государственный строй как конституционную, или пар­ламентскую, монархию. Во-первых, потому что само по себе на­личие парламента не является гарантией перехода к парламент­скому строю. Во-вторых, в отличие от парламентской монархии Англии, где королева «царствует, но не управляет», российский император обладал реальной политической властью, что позволяло ему проводить независимую от воли народных представителей внутреннюю и внешнюю политику. Более того, как справедливо замечает современный исследователь А. Н. Медушевский, в усло­виях России поставленные в общий контекст правовой традиции и политической системы самодержавного государства новые нор­мы о представительном учреждении теряли силу.

Сказанное относится прежде всего к области законодательст­ва. Положение новой редакции Основных законов о совместном участии царя и Думы в осуществлении законодательной власти оставляло за императором значительную роль в законодательном процессе. Закон мог вступить в силу только после его утвержде-

292 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

ния императором, который обладал правом абсолютного «вето» в отношении всех нормативных актов, принимаемых Государст­венным советом и Государственной думой. Право пересмотра Ос­новных законов также относилось к исключительной прерогативе императора.

То же самое можно сказать и о правах российского парла­мента в вопросах контроля над государственным бюджетом. Ни Государственная дума, ни Госсовет не обладали правом оконча­тельного утверждения бюджета (могли лишь не принять его). Кроме того, существовали многочисленные исключения из бюд­жетного законодательства, поступавшего на рассмотрение Госу­дарственной думы. Так, Думе не были подконтрольны такие важ­ные статьи бюджета, как расходы императорского двора и расхо­ды на содержание армии.

Независимость царской власти усиливалась отсутствием чет­кого разграничения между законами, с одной стороны, и указа­ми, которые мог издавать император, — с другой. Этому же слу­жило право императора объявлять военное и чрезвычайное поло­жение, выводившее отдельные местности из-под действия обычного законодательства. Совершенно особое значение имела статья 87 новой редакции Основных законов, которая наделяла императора правом во время прекращения занятий Государствен­ной думы и в условиях чрезвычайной обстановки издавать указы по вопросам, требовавшим обсуждения в законодательном порядке. Действие их прекращалось, если они в течение двух месяцев не вносились на рассмотрение Думы после возобновления ее дея­тельности или не получали одобрения Госсовета. Однако тогдаш­няя практика законодательной работы предусматривала возмож­ность использования императором права абсолютного «вето» в отношении принятых парламентом нормативных актов, позво­ляла царю издавать указы, которые приравнивались в порядке статьи 87 к законам, минуя законодательные органы. По некото­рым данным, только за семь месяцев после роспуска I Государст­венной думы до открытия II Государственной думы (с июля 1906 г. по февраль 1907 г.) было принято более 60 указов царя, которые действовали наравне с законами. К ним, в частности, относились печально знаменитый указ от 19 августа 1906 г. «Об учреждении военно-полевых судов», вводивший практику внесу­дебной расправы над участниками революционных выступлений, и не менее знаменитый указ от 9 ноября 1906 г., положивший начало проведению столыпинской аграрной реформы.

Обозначенные выше особенности функционирования нового государственного механизма доказывают, что в результате прове­денной после Манифеста 17 октября реформы высших органов власти монархия в России не стала конституционной. По мне­нию ряда современных исследователей, в лучшем случае речь