Глава 9. Новый этап рационализации государственного управления 199

вом и государством, народом и властью; устранить дуализм, кото­рый изначально существовал между суверенитетом государства и правами граждан. Признание договорного происхождения госу­дарства предполагало, что общество добровольно делегирует власт­ные полномочия либо одному лицу, либо группе лиц (сослов-но-представительная форма правления, республика). В историче­ской перспективе установка на построение государства на основе общественного договора между фажданами и властью имела более радикальный характер, чем позитивная юриспруденция, так как в своей основе была ориентирована на будущие преобразования. Вместе с провозглашаемыми просветителями равенством людей от рождения (теория естественного права), неприкосновенностью ча­стной собственности она закладывала основы будущего правового государства. В контексте политической практики XVIII в. эти тео­рии воплощались в форме «истинной монархии» (Монтескье), что предусматривало ограничение произвола власти основными зако­нами государства, обязательными для всех.

В политике Екатерины II эти идеи нашли выражение в по­пытке императрицы юридически определить рамки верховной вла­сти, наделить основные сословия набором гарантированных прав и обязанностей (Жалованные грамоты дворянству и городам), по­ставить предел произволу чиновников. При Екатерине II была предпринята первая серьезная попытка разделения властей на уровне местной администрации. То, что не удалось сделать Пет­ру I, более полно было реализовано Екатериной II: суд был отде­лен от администрации, создана система самостоятельных судов для каждого сословия в отдельности. Следуя традициям Y\cipa \ ь части создания действенной системы законодательства и требова­ния неукоснительного соблюдения законов в государстве, Екате­рина II в то же время не считала правильными его методы управ­ления государством, в духе просветительских идей выступала за сокращение вмешательства верховной власти в экономические от­ношения (экономический либерализм), в деятельность органов управления.

В период правления Екатерины II получил дальнейшее разви­тие процесс институциализации политики и государственного управления, основанный на разделяемом императрицей новом представлении о роли монарха в системе власти и управления, ко­торое к тому времени широко было распространено в Европе. Согласно этому представлению монарх должен был ограничи­ваться общим «надзиранием» и не вмешиваться в сам процесс управления, делегируя функции управления государственному ап­парату и сословным учреждениям. К этому же времени относит­ся первая серьезная попытка (инициированная еще Петром 111) регламентировать процедуру выражения воли верховной власти и определить сферу устных царских распоряжений, которые

200 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

очень часто ставили функционирование всей системы управления в зависимость от субъективных факторов (либо от личных ка­призов монарха, либо от его окружения). В частности, было ус­тановлено, чтобы все устные царские распоряжения император­скому Сенату передавались только через сенаторов и эти устные распоряжения не могли отменить прежние решения монарха, об­леченные в письменную форму.

В русле общих принципов, которые утверждались в то время в Европе, находились взгляды Екатерины II на роль полиции и «полицейского права» в управлении государством. Стремясь учре­дить в России хорошую и точную полицию, Екатерина II исхо­дила из представлений о благотворном воздействии государства и государственной регламентации всех сторон жизни общества на состояние общественных нравов, с помощью полиции рассчи­тывала внести порядок в повседневную жизнь общества, воспи­тать в нем уважение к закону и укрепить нравственность.

Нельзя сказать, что Екатерина II была здесь оригинальной. Петр I основывался на том же постулате, когда писал, что «по­лиция есть душа государства и всех добрых порядков, и фунда­ментальной человеческой безопасности и удобности». Это на­ставление предназначалось для Главного магистрата, в подчине­нии которого находились городовые магистраты, наделенные Петром I и полицейскими функциями. Тогда же была введена и первая полицейская должность генерал-полицмейстера, хотя власть последнего оставалась во многом неопределенной и огра­ничивалась Санкт-Петербургом. Однако Екатерина II пошла го­раздо дальше царя-реформатора в намерении установить твердый порядок в государстве. В ходе проведенных ею преобразований роль полиции в государстве не просто усилилась — сама поли­цейская деятельность приобрела качественно новое значение. При Петре I огромную роль в системе государственной админи­страции играли военные, армия, а Табель о рангах приравнивала гражданских чиновников к офицерским чинам, не делая боль­шого различия между военной и гражданской службой. При Ека­терине II армия стала выводиться из управления и заменяться по­лицией: во всех крупных городах империи были созданы новые полицейские должности и учреждения (учреждена Управа благо­чиния, введены должности городничих), в уездах также учрежда­лась постоянная уездная полиция (нижний земский суд во главе с капитан-исправником).

Более настойчивой оказалась Екатерина II и в стремлении создать необходимые условия для развития в России среднего класса, упрочить положение городского промышленного и торго­вого классов, что вполне вписывалось в разделяемые императри­цей идеи экономического либерализма. Показательно, что наряду с основной для абсолютной монархии проблемой укрепления